di Fulvio Vassallo Paleologo
1.
Nel suo tour elettorale in Sicilia il neo-ministro dell’interno ha tracciato le linee dei suoi futuri interventi, nel quadro del Contratto di Governo stipulato con il Movimento Cinque stelle, in materia di asilo ed immigrazione. Oltre ai consueti attacchi alle ONG, definite “vicescafisti”, proprio nel giorno di gravi tragedie che sono costate la vita a decine di migranti nelle acque dell’Egeo e davanti alle coste di Sfax, Salvini ha annunciato il voto contrario dell’Italia sulla proposta di riforma del Regolamento Dublino III, adottata dal Parlamento Europeo lo scorso anno e nei prossimi giorni al vaglio del Consiglio dell’Unione Europea. Una proposta di compromesso che cominciava a scalfire il principio della competenza (per l’esame delle richieste di asilo) del primo paese di ingresso e tentava di introdurre meccanismi vincolanti (per gli stati) di ritrasferimento verso i paesi del Europa centrale e settentrionale, riconoscendo criteri oggettivi (come i vincoli familiari) e una limitata possibilità di scelta per i richiedenti. Una proposta contro la quale si erano già schierati i paesi del gruppo di Visegrad, guidati dall’Ungheria di Orban, rafforzati dagli stati nei quali i partiti nazionalisti (chiamati oggi sovranisti) avevano vinto le elezioni, come l’Austria, che non volevano subire vincoli obbligatori nell’accoglienza di una quota sia pure minima dei migranti sbarcati in Grecia ed in Italia. Ed alcuni di questi paesi avevano già subito una dura condanna da parte dell’Unione Europea, per non avere rispettato neppure i modesti vincoli imposti dal vigente regolamento Dublino III ed avere fatto fallire le procedure di Relocation (ricollocazione), previste dall’Agenda europea sulle migrazioni del 2015 (il cosiddetto Piano Juncker).
La scelta di Salvini di spingere il governo italiano contro la proposta di riforma (seppure di compromesso) del Regolamento Dublino smaschera una feroce ipocrisia e svela le menzogne sulle quali si basa la comunicazione pubblica del neo-ministro dell’interno, che si sente evidentemente in una campagna elettorale permanente. Con il suo nuovo posizionamento, contrario alla riforma del Regolamento Dublino, l’Italia si allinea a quei paesi che non vogliono consentire alcun “movimento secondario” dei richiedenti asilo oltre il primo paese di ingresso, ed aumenta oggettivamente le prospettive di sovraccarico del sistema di accoglienza italiano, che invece lo stesso Salvini afferma di volere ridimensionare.
Si potrebbe anche aggiungere, dal nostro punto di vista, che il blocco della riforma Dublino potrebbe sortire effetti positivi, dal punto di vista del rispetto dei diritti fondamentali della persona migrante, lasciando immutate le cd. clausole umanitarie tuttora vigenti ed anche perchè le procedure accelerate in frontiera (nei cosiddetti Hotspot), con una consistente presenza di agenti di Frontex, previste nella proposta di compromesso uscita dal Parlamento, potrebbero comportare l’inasprimento delle prassi violente di polizia. Con un aumento della discrezionalità amministrativa nella selezione sommaria (quasi a vista), tra migranti economici (da respingere) e richiedenti asilo (da ammettere alla procedura di protezione). E con una negazione sostanziale dei diritti di difesa, tra questi del diritto ad un ricorso effettivo, che sono stati ribaditi di recente dal Consiglio di Stato e dalle Corti internazionali.
Risultato della scelta che sarà imposta da Salvini al governo italiano, un aumento esponenziale dei movimenti secondari clandestini, un vero regalo per quelle organizzazioni criminali che tutti a parole dicono di volere contrastare, ed un rinvio all’infinito di una vera riforma del sistema Dublino, con rischi che potrebbero scaricarsi anche sul principio della libertà di circolazione affermato dal Regolamento Schengen.
Per chi volesse capire che cosa si nasconde dietro la proposta di compromesso di riforma del vigente Regolamento Dublino, tracceremo adesso un breve quadro ricostruttivo. Un ennesimo tentativo di spingere il dibattito su questi temi oltre gli slogan ad effetto che, oltre alle finalità elettoralistiche, svelano il vuoto e l’ipocrisia della proposta politica della maggioranza che ha vinto le ultime elezioni.
2.
La più recente proposta di riforma del Regolamento Dublino va inquadrata nella complessiva riforma del CEAS, il Sistema dell’asilo europeo, di cui costituisce un tassello essenziale, nella direzione di garantire procedure e qualifiche davvero uniformi e di limitare anche in questo modo i cd. “movimenti secondari” da un paese all’altro. La proposta di riforma del Regolamento Dublino “rifonde” il Regolamento (UE) n. 604/2013 e dovrebbe pertanto essere adottata sulla stessa base giuridica, cioè l’articolo 78, paragrafo 2, lettera e), del TFUE, secondo la procedura legislativa ordinaria. Sembra dunque un percorso assai difficile, e non sorprende che dopo l’originaria proposta pubblicata dalla Commissione nell’aprile del 2016, siano trascorsi quasi due senza un voto concorde del Parlamento e del Consiglio dell’Unione Europea.
La Commissione Europea, dopo avere presentato l’Agenda europea sulla migrazione del 13 aprile 2015, ha proposto un programma globale di riforma del Sistema europeo comune d’asilo (CEAS), (Comunicazione riformare il Sistema europeo comune d’asilo e potenziare le vie d’accesso legali all’Europa, COM – 2016 – 197 final).
Obiettivo fondamentale della riforma era quello di realizzare progressivamente un sistema comune d’asilo basato sui principi di responsabilità e di solidarietà tra gli Stati membri. Il programma prevedeva l’adozione, in via prioritaria, di un primo pacchetto di riforma del complessivo sistema di Dublino, presentato il 4 maggio 2016, contenente tre proposte di regolamenti legislativi del Parlamento europeo e del Consiglio riguardanti rispettivamente la rifusione del regolamento Dublino III (COM – 2016 – 270 final), la nuova Agenzia europea per il sostegno all’asilo (COM – 2016 – 271 final) e la riforma del sistema EURODAC (COM – 2016 – 272 final).
Con un secondo pacchetto di provvedimenti di natura regolamentare, in modo da garantire una applicazione più uniforme nei diversi stati dell’Unione, la Commissione intendeva creare una procedura comune per la protezione internazionale, uniformare gli standard di protezione e i diritti per i beneficiari di protezione internazionale e armonizzare ulteriormente le condizioni di accoglienza nell’UE. Rimane obiettivo centrale la riduzione dei cd. movimenti secondari dei richiedenti asilo. In questa direzione, il 13 luglio 2016, la Commissione ha presentato il secondo pacchetto di misure di riforma. Si tratta di due proposte di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio destinate l’una ad abrogare la direttiva procedure (COM – 2016 – 467 final), l’altra per modificare la direttiva qualifiche (COM -2016 – 466 final) e di una proposta di rifusione della direttiva accoglienza (COM – 2016 – 465 final).
Queste proposte erano evidentemente funzionali all’applicazione del futuro regolamento Dublino IV, fornendo gli strumenti per aumentare la complessiva “efficienza” del sistema europeo d’asilo (CEAS), soprattutto sotto il profilo della uniformità delle regole adottate nei singoli stati. Appare dunque evidente che la riforma del Regolamento Dublino si lega all’adozione di strumenti vincolanti come i Regolamenti, al posto delle Direttive, in tema di procedure e qualifiche dello status di protezione internazionale.
I vertici europei avevano però sovrastimato la possibilità di raggiungere una intesa comune in tempi brevi. “Prevedo entro il 2016 una radicale revisione del Regolamento di Dublino e, in generale, delle modalità di asilo messe in atto in Europa”. Le parole sono di Dimitri Avramopoulos, Commisario Ue ad Affari interni e Migrazioni, pronunciate giovedì 14 gennaio 2016 di fronte al Parlamento Europeo. All’inizio del 2018 la modifica del Regolamento Dublino appare ancora assai lontana, ed i nuovi Regolamenti, che impongono procedure rigorose di approvazione e di codecisione rimangono ancora incagliati nelle secche dei lavori di “comitato” che ancora caratterizzano le istituzioni europee sulle quali incombono anche i risultati delle più recenti scadenze elettorali nazionali nelle quali hanno vinto ulteriormente partiti populisti se non apertamente xenofobi. L’approssimarsi delle elezioni europee del 2019 getta altre ombre sulla effettiva adozione di misure vincolanti per i singoli stati in materia di asilo ed immigrazione, e dunque anche con riferimento al sistema Dublino.
Molto importante in questa fase di incertezza legata all’arbitrarietà delle prassi di polizia il ruolo della Giurisprudenza europea e nazionale. A fronte della lentezza dei procedimenti legislativi di riforma, si deve segnalare ad esempio l’importante sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. La Corte di Lussemburgo nella sentenza del 6 giugno 2013 nel caso MA, BT, DA (C-648/11), ha chiarito che nel caso di domande multiple di asilo presentate in paesi diversi la competenza spetta allo “Stato membro nel quale si trova tale minore dopo avervi presentato una domanda di asilo”. In questo modo, facendo riferimento al loro miglior interesse, i minori sono stati sottratti dalla Corte alla possibilità di essere trasferiti verso Stati dove non hanno nessuno che possa occuparsi di loro.
La originaria proposta di riforma presentata dalla Commissione nel mese di aprile del 2016 manteneva sostanzialmente invariata la gerarchia dei criteri Dublino. Il criterio dello Stato di primo ingresso era infatti preservato e, addirittura, rafforzato dalla previsione esplicita dell’obbligo del richiedente di formalizzare lì la sua domanda di asilo (art. 4 e 15), obbligo, questo, sanzionato dalla previsione dell’esame della domanda di asilo secondo una procedura accelerata (art. 5, n. 1). Nello stesso senso andava anche l’introduzione del criterio che individua lo Stato competente a esaminare le domande dei minori non accompagnati senza familiari o parenti negli Stati membri in quello dove è presentata la prima domanda, che dovrebbe coincidere con quello di primo ingresso (art. 10, n. 5 e 8, n. 4), salvo che non sia dimostrato che ciò non è nel migliore interesse del minore. Questa misura appare in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia. Nel caso MA (6 giugno 2013, C-648/11) prima richiamato, la Corte aveva infatti stabilito che, alla luce dell’art. 24, par. 2, della Carta dei diritti fondamentali, l’interesse superiore del minore impone di non prolungare inutilmente la procedura di determinazione dello Stato membro competente e di assicurare loro un rapido accesso alle procedure, con la conseguenza che deve ritenersi competente lo Stato membro nel quale il minore si trova dopo avervi presentato una domanda.
La nuova proposta introduce poi una nuova fase preliminare o pre-Dublino che dovrebbe essere obbligatoriamente condotta, prima dell’applicazione dei criteri per la determinazione dello Stato membro competente, dal primo Stato membro in cui è presentata la domanda di asilo. Tale fase, è volta ad accertare l’inammissibilità della domanda in considerazione del fatto che il richiedente proviene da un Paese terzo considerato di primo asilo o da un Paese terzo sicuro oppure ad esaminare la domanda con procedura accelerata qualora il richiedente abbia la cittadinanza di un Paese terzo sicuro (e qui la proposta rinvia alla proposta di regolamento che istituisce un elenco comune dell’UE di Paesi di origine sicuri COM(2015) 452) ovvero vi siano serie ragioni per ritenerlo un pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico (art. 3). Prevedendo uno specifico obbligo in tal senso a carico dello Stato membro, la proposta irrigidisce la disciplina posta in termini discrezionali dall’art. 33 della attuale direttiva procedure (2013/32/UE). Non solo ma la questione della determinazione degli Stato terzo sicuro apre una problematica delicatissima che non è qui possibile affrontare (si pensi al discutibilissimo “accordo” di cui alla Dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016).
Comunque, la decisione di inammissibilità (nel primo caso) e quella relativa alla necessità di avviare una procedura accelerata (nel secondo caso) comportano l’attribuzione della responsabilità allo stesso Stato in cui il richiedente ha presentato domanda di asilo (art. 3, n. 4), che rimarrà dunque, nella maggior parte dei casi, il paese di primo ingresso.
Allo scopo invece di evitare i movimenti secondari la proposta originaria, alla quale si potrebbe adesso ritornare, proprio per effetto dei veti dei paesi del Patto di Visegrad, e del neo ministro dell’interno Salvini, sanciva e, per la prima volta, specifici obblighi e sanzioni a carico del richiedente: come si è sopra anticipato l’art. 4 stabilisce espressamente l’obbligo per i richiedenti asilo di fare domanda nello Stato di primo ingresso irregolare o di soggiorno regolare. Come sanzione è previsto l’esame della domanda di asilo con procedura accelerata (art. 4, n.1 e art. 5, n. 1). Inoltre, oltre all’obbligo di rispettare la decisione definitiva di trasferimento, viene
imposto al richiedente l’obbligo di fornire tempestivamente tutte le informazioni utili per la determinazione dello Stato competente, pena l’irrilevanza giuridica delle informazioni presentate in ritardo (art. 4, n. 2 e art. 5, n. 4), e di essere presente e disponibile rispetto alle richieste dell’autorità competente. In particolare, qualora l’interessato non si presenti all’intervista di cui all’art. 7, è prevista la determinazione dello Stato membro competente in contumacia (art. 4, n. 2 e 5, n. 2).
Nei confronti di chi si trasferisce da un paese all’altro senza autorizzazione si propone la conseguenza più pesante, cioè il diniego delle misure di accoglienza – fatta salva l’assistenza sanitaria d’urgenza – in qualunque Stato membro ad eccezione di quello dove dovrebbe trovarsi in attesa che la procedura-Dublino sia terminata (art. 5, n. 3). Quest’ultima misura sembra contrastare oltre che con principi e norme fondamentali sanciti nella CEDU e nella Carta dei diritti fondamentali, anche con la direttiva accoglienza, ai sensi della quale le misure di accoglienza possono essere rifiutate, ridotte o revocate da uno Stato soltanto in presenza di determinate circostanze, fra cui non compare quella in oggetto (in proposito si veda anche la sentenza CGUE 27 settembre 2012, C-179/11, Cimade e Gisti). La proposta originaria prevedeva una durata massima della detenzione di sei settimane (articolo 29 della proposta), mentre il sistema attuale permette un massimo di dodici settimane.
3.
Con la proposta finale di riforma (recasting) approvata dal Parlamento europeo lo scorso anno, “il primo Paese di arrivo non sarà più automaticamente responsabile per i richiedenti asilo”. L’attribuzione della responsabilità sarebbe basata, secondo quanto deciso dal Parlamento UE, sui “reali legami” con uno Stato membro, quali la famiglia, l’avervi già vissuto in precedenza o motivi di studio. “In assenza di questi legami, i richiedenti asilo verrebbero automaticamente assegnati ad uno Stato membro in base ad un metodo di ripartizione fisso”, dopo essere stati registrati al loro arrivo negli Hotspot, “e dopo un controllo di sicurezza e una rapida valutazione dell’ammissibilità della loro domanda di protezione”. In proposito tutte le organizzazioni umanitarie europee hanno espresso forti perplessità.
Nella proposta di riforma esitata dal Parlamento europeo, sembrerebbe dunque cancellato il criterio del primo paese di accesso, sostituito con un meccanismo permanente e automatico di ricollocamento, cui sono tenuti a partecipare obbligatoriamente tutti gli stati membri, a pena di conseguenze sui fondi strutturali. Si introduce anche una nuova procedura accelerata di ricongiungimento familiare, per cui basteranno sufficienti indicazioni sulla presenza di un familiare in un altro stato membro per un rapido ricollocamento. Inoltre sono state rafforzate le garanzie procedurali e gli obblighi di informativa per i richiedenti, in particolare le salvaguardie per i minori non accompagnati tra le quali la nomina entro 24 ore di un tutore. Sembrerebbero cancellati i controlli obbligatori di inammissibilità proposti dalla Commissione. Tali controlli affidati di fatto alle forze di polizia con il supporto dell’EASO, avrebbero obbligato i Paesi di primo ingresso ad effettuare controlli sistematici sull’inammissibilità di tutti i richiedenti in base ai concetti di paese terzo sicuro e primo paese d’asilo, aumentando significativamente gli oneri per i paesi della frontiera meridionale, come la Grecia e l’Italia, e mettendo a rischio il diritto di richiedere l’asilo.
L’articolo 3 della proposta stabilisce l’obbligo, per lo stato membro dove è stata originariamente registrata la domanda di asilo, di decidere se ci sono motivi per dichiarare l’inammissibilità o per avviare procedure accelerate prima di portare avanti l’iter per la determinazione dello Stato effettivamente responsabile per la domanda di asilo di un dato richiedente. Queste procedure saranno avviate se potranno essere applicate le norme del paese terzo sicuro, del primo paese ospitante o del paese sicuro di origine, oppure se il richiedente asilo verrà considerato, per ragioni serie, un pericolo per la sicurezza nazionale o per l’ordine pubblico. Negli Hotspot, per effetto di queste procedure sommarie, che adesso, dopo il no dell’Italia alla ipotesi di riforma, potrebbero essere reintrodotte, si verrebbe ad instaurare un regime di vera e propria detenzione amministrativa. Senza una riforma delle Direttive in materia di Procedure e di Qualifiche in tema di Protezione internazionale, che dovrebbero essere trasformate in Regolamenti vincolanti per gli stati membri, queste valutazioni discrezionali effettuate alla frontiera europea dopo il primo ingresso rimarranno affidate alla discrezionalità delle forze di polizia con una compressione sostanziale della portata effettiva dei diritti di difesa, a partire dalla cancellazione di ogni effetto sospensivo dei ricorsi giurisdizionali.
Le più recenti posizioni del Consiglio dell’Unione Europea, formalizzato come al solito a livello del COREPER, il Comitato dei rappresentanti permanenti, ipotizzano tre diversi stadi di cooperazione fra Stati nella applicazione delle misure di trasferimento verso altri paesi UE, oltre quello di primo ingresso: il primo in circostanze normali, il secondo in caso di gran numero di arrivi in uno o più stati membri e il terzo in caso di influsso estremamente alto di persone. In circostanze normale non si prevede ricollocamento dei richiedenti asilo, mentre negli altri due casi si può prevedere tale ricollocamento ma su base sempre volontaria. Appare ovvia la distanza incolmabile che c’è tra le posizioni del Consiglio e quelle emerse in precedenza nella proposta adottata dal Parlamento europeo.
Nelle posizioni del Consiglio risulta addirittura rafforzata la resistenza alla introduzione di misure vincolanti in ordine al ricollocamento, e la nuova posizione dell’Italia rischia di consolidare queste resistenze e di lasciare sostanzialmente immutata la competenza prevalente dello stato di primo ingresso, esponendo così il nostro paese ad una crisi del sistema di accoglienza ancora più grave, in un momento in cui sembra confermata la volontà del nuovo governo di apportare consistenti tagli proprio al finanziamento dei centri di accoglienza, variamente denominati (CARA, CAS, SPRAR) nei quali sono alloggiati i richiedenti asilo. Le risorse sottratte al sistema di accoglienza saranno riversate sui nuovi centri di detenzione amministrativa, già previsti peraltro dal piano Minniti del 2017. L’Italia si trasformerà così nella prigione d’Europa, anche per i richiedenti asilo, dopo l’introduzione delle procedure accelerate per escluderli più rapidamente e senza appello dalle procedure per il riconoscimento di uno status di protezione internazionale, una soluzione che giova agli altri paesi UE ma che non potrà produrre altro che tensione e clandestinità sui nostri territori.
Articolo di Fulvio Vassallo Paleologo per ADIF – Associazione Diritti e Frontiere reperibile su www.a-dif.org
(Contenuto concesso dall’autore a Mediterraneo Cronaca)
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