di Fulvio Vassallo Paleologo
1. Dopo il reiterato fallimento delle iniziative a carattere penale per fermare le ONG presenti nel Mediterraneo centrale per colmare il vuoto lasciato dalle unità militari italiane ed europee nelle attività di soccorso in mare, si passa adesso a misure amministrative che dovrebbero impedire alle imbarcazioni delle associazioni umanitarie lo sbarco dei naufraghi nei porti italiani.
Non è bastata evidentemente la invenzione di una “zona SAR libica”, di una Libia che non esiste come paese unitario e che non dispone certo di una Centrale di coordinamento dei soccorsi (MRCC) che sarebbe imposto dalle Convenzioni internazionali. Si continuano ad accumulare i casi di abbandono in mare, o ai guardacoste libici che riportano i migranti nei lager dai quali erano fuggiti, con una serie di stragi che vengono sistematicamente nascoste, ma sulle quali la magistratura sta riprendendo ad indagare.
2. Si profilano adesso altre misure di carattere amministrativo per la soluzione finale che dovrebbe permettere il blocco definitivo delle attività di soccorso umanitario nel Mediterraneo centrale. Mentre le indagini penali, anche tra i naufraghi minori soccorsi dalla Sea Watch, tentano di fare emergere profili di responsabilità penale che la procura di Siracusa aveva escluso. Ma sembra che ormai abbia fatto naufragio anche il principio costituzionale del giudice naturale, e che il ministero dell’interno, con la indicazione del porto di sbarco (POS) quello che dovrebbe essere un Place of Safety, possa scegliere i giudici competenti sulle inchieste contro le ONG. Intanto il caso Diciotti ha sviluppi che mettono a rischio la tenuta costituzionale del paese.
Si ricorre quindi alle attività ispettive della Capitaneria di porto di Catania per bloccare a tempo indeterminato una nave che “doveva” essere bloccata, per un preciso ordine di Salvini e del competente ministro alle infrastrutture, come si sta facendo a partire dal caso Aquarius nel giugno del 2018, senza provvedimenti formali, in evidente concorrenza elettorale con il suo collega di governo. Un metodo già collaudato dalle autorità maltesi che lo scorso anno fermavano illegittimamente per tre mesi la Sea Watch 3 nel porto di La Valletta, e successivamente venivano a costretti al rilascio della nave solo dopo l’intervento delle autorità olandesi che confermavano la piena regolarità della nave.
Sea-Watch Italy @SeaWatchItaly 02:42 – 1 feb 2019
#SEAWATCH IN STATO DI FERMO. La Guardia Costiera ci notifica il blocco per non conformità su sicurezza navigazione e normativa ambientale. Le autorità, sotto chiara pressione politica, sono alla ricerca di ogni pretesto tecnico per fermare l’attività di soccorso in mare.
Non si vede come la stessa nave che era stata ritenuta idonea alla navigazione dopo tre mesi di verifiche amministrative a Malta, sia adesso sanzionata per altre irregolarità che vengono contestate dalla Guardia costiera a Catania. Ma nei codicilli dei regolamenti marittimi si trova sempre l’appiglio giusto, salvo poi ad essere smentiti in sede giudiziaria, ma intanto la nave sarà rimasta ferma e il ministro della propaganda potrà annunciare su tutti i media il suo ennesimo “successo”, il blocco della odiata Sea Watch. Un “successo” che potrebbe costare la vita di centinaia di persone che ancora in questi giorni potrebbero essere soccorsi in acque internazionali e che invece saranno condannati ad annegare in mare, o ad essere intercettati dalle motovedette libiche per esssere riportati nei centri di detenzione gestiti dai miliziani. Non ci saranno neppure più testimoni delle stragi per abbandono che continuano a verificarsi nel Mediterraneo centrale. Stragi di cui sono complici tutti coloro che, per connivenza o per indifferenza, sostengono le linee operative in acque internazionali che il governo italiano ha imposto alla marina militare ed alla guardia costiera italiana.
La Sea Watch viene così bloccata nel porto di Catania per presunte irregolarità amministrative che fanno titolo, ma che sono ancora del tutto prive di riscontri fattuali e di basi legali. Forse un espediente per dare tempo alla magistratura inquirente di portare avanti indagini fino al punto da potere formulare comunque una accusa che consenta il sequestro preventivo della nave. come già successo con la Juventa della ONG Jugend Rettet, sequestrata nel 2017 ed ancora a marcire nel porto di Trapani, mentre il relativo processo continua senza date, e soprattutto senza conclusioni certe.
3. Il governo italiano adesso sta cercando di adottare un decreto, basandosi su norme del Codice della navigazione e della Convenzione di Montego Bay, che dovrebbe impedire l’ingresso alle navi delle ONG nelle acque territoriali (12 miglia dala costa). Si ipotizza addirittura un blocco navale per respingere al largo, in acque internazionali, le navi cariche di naufraghi che, in conformità del diritto del mare, cerchino di sbarcare le persone soccorse nel porto sicuro più vicino. La campagna elettorale che si avvicina spinge gli esponenti di governo a spararne ogni giorno una più grossa, in attesa di trovare una sponda nella magistratura e nei giornali più sensibili agli indirizzi governativi. Non si ricorda che esistono precisi obblighi di soccorso che non possono essere superati per via politica o amministrativa.
Secondo l’UNHCR “In mare non è possibile una valutazione formale dello status di rifugiato o di richiedente asilo (in virtù del Protocollo di Palermo del 2000 contro la tratta di migranti; Reg. EU 2014/656 per le operazioni Frontex; d.lgs 286/’98 – T.U. immigrazione e discendente DM 14 luglio 2003; ecc.). Tutte le imbarcazioni coinvolte in operazioni SAR hanno come priorità il soccorso e il trasporto in un ‘luogo sicuro’ dei migranti raccolti in mare e le azioni di soccorso prescindono dallo status giuridico delle persone. Il rifiuto, aprioristico e indistinto, di far approdare la nave in porto comporta l’impossibilità di valutare le singole situazioni delle persone a bordo, e viola il divieto di espulsioni collettive previsto dall’art. 4 del Protocollo n. 4 alla CEDU”.
Si ricorda a quanti plaudono alla politica omicida di blocco dei porti, quanto affermato nel 2012 dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo nel caso Hirsi, “… gli allontanamenti di stranieri eseguiti nell’ambito di intercettazioni in alto mare da parte delle autorità di uno Stato e nell’esercizio dei pubblici poteri, e che producono l’effetto di impedire ai migranti di raggiungere le frontiere dello Stato, o addirittura di respingerli verso un altro Stato, costituiscono un esercizio della loro giurisdizione ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione, che impegna la responsabilità dello Stato in questione sul piano dell’articolo 4 del Protocollo n. 4”. Tale articolo stabilisce che “Le espulsioni collettive di stranieri sono vietate” (§ 159).
La Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso in mare del 1979 (Convenzione SAR) obbliga gli Stati parte a “…garantire che sia prestata assistenza ad ogni persona in pericolo in mare… senza distinzioni relative alla nazionalità o allo status di tale persona o alle circostanze nelle quali tale persona viene trovata” (Capitolo 2.1.10) ed a “[…] fornirle le prime cure mediche o di altro genere ed a trasferirla in un luogo sicuro”. (Capitolo 1.3.2). La nave soccorritrice va considerata in base al diritto internazionale come un luogo sicuro “transitorio”, e la permanenza a bordo di persone già duramente provate non può diventare arma di ricatto tra gli stati. Come osserva il Professor Giancarlo Guarino, già Ordinario di Diritto Internazionale all’Università di Napoli Federico II, “Il riferimento ripetuto del Governo italiano al fatto che le navi delle ONG battono bandiera di vari Paesi è irrilevante, …perché non si tratta di navi pubbliche ma private e quindi il principio per cui lo Stato della bandiera assume anche la responsabilità di chi si trovi a bordo della nave non vale”.
Le navi battenti bandiera di un altro Stato hanno comunque il diritto di “passaggio inoffensivo” nelle acque territoriali italiane, ovvero il diritto di entrare e transitare in tali acque senza costituire pregiudizio alla pace, al buon ordine e alla sicurezza dello Stato (Convenzione UNCLOS, art. 17). A maggior ragione se il transito è finalizzato allo sbarco di naufraghi soccorsi in acque internazionali. Se è vero che in base all’art. 25 della Convenzione UNCLOS lo stato può comunque impedire l’ingresso nei propri porti ad una nave sospettata di trasportare migranti irregolari, è altrettanto da considerare che se uno Stato respinge una imbarcazione carica di naufraghi soccorsi in acque internazionali, senza controllare se a bordo vi siano dei richiedenti asilo o soggetti non respingibili, o altrimenti inespellibili, come donne abusate e/o in stato di gravidanza e minori, e senza esaminare se essi possiedano i requisiti per il riconoscimento dello status di rifugiato, commette una violazione del principio di non respingimento sancito dall’art. 33 par. 1 della Convenzione del 1951 se i territori (Stati terzi o spazi SAR in alto mare) verso cui la nave è respinta non offrono garanzie sufficienti per l’incolumità dei migranti. L’articolo 10 del Testo Unico sull’immigrazione 256/98 prevede ancora espressamente la possibilità di applicare il respingimento differito (comma 2) alle persone straniere che sono state “temporaneamente ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso”. Dunque anche l’ordinamento interno prevede che in caso di eventi di ricerca e soccorso in mare non si possa procedere ad operazioni di respingimento che peraltro assumerebbero il carattere di respingimenti collettivi, vietati dall’art. 4 del Quarto Protocollo allegato alla CEDU e dall’art.19 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.
4. In base al decreto ministeriale del 14 luglio 2003, In G.U. n. 220 del 22 settembre 2003, emanato in attuazione della legge Bossi-Fini (n.189 del 2002), le attività di soccorso sono coordinate dal Corpo delle Capitanerie di Porto (Guardia costiera), che va inquadrato nel Ministero delle infrastrutture. Non è dunque Salvini che può disporre la chiusura dei porti, soprattutto in assenza di un qualsiasi provvedimento scritto e motivato.
Il decreto 662/94 conferisce alle attuali 15 Direzioni Marittime ed all’Autorità Marittima dello Stretto (Messina) le funzioni di Centri Secondari di soccorso marittimo (M.R.S.C. – Maritime Rescue Sub Center) che assicurano il coordinamento delle operazioni marittime di ricerca e salvataggio, ciascuna nella propria giurisdizione, secondo le direttive specifiche o le deleghe del Centro Nazionale di coordinamento (I.M.R.C.C.).
In base all’art. 5 del decreto, “Il centro nazionale di coordinamento di soccorso marittimo (I.M.R.C.C.), i centri secondari di soccorso marittimo (M.R.S.C.) e le unità costiere di guardia (U.C.G.), secondo le rispettive competenze, coordinano o impiegano le unità di soccorso. L’I.M.R.C.C. e gli M.R.S.C. richiedono agli alti comandi competenti della Marina militare e dell’Aeronautica militare, in caso di necessità, il concorso dei mezzi navali ed aerei appartenenti a tali amministrazioni dello Stato. Parimenti le U.C.G. richiedono alle altre amministrazioni dello Stato o a privati il concorso di mezzi navali ed aerei, ritenuti idonei per partecipare alle operazioni di soccorso marittimo secondo le procedure e le modalità previste dal decreto del Ministro della marina mercantile 1 giugno 1978,pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 174 del 27 giugno 1979.Il Decreto legislativo 662/94 non assegna dunque alcuna competenza al Ministero dell’interno nella scelta dei tempi e delle modalità delle operazioni di ricerca e salvataggio.
La centrale operativa della Guardia costiera italiana (IMRCC) si rivolge al ministero dell’interno solo per la indicazione di un POS (porto sicuro di sbarco). Come si dirà meglio più avanti, la zona SAR maltese e quella italiana risultano parzialmente sovrapposte, fino a “coprire” parte della “zona contigua” a sud di Lampedusa. In ogni caso però, come le autorità maltesi, anche le autorità italiane, nella propria zona contigua, fino a 24 miglia dalla costa, sono tenute ad una continua attività di sorveglianza coordinata a lungo raggio a mezzo velivoli di pattugliamento marittimo della Marina Militare e di aeromobili della Guardia di Finanza e del Corpo delle Capitanerie di Porto. Quando durante questa attività venga dichiarato un evento SAR, per una situazione di pericolo imminente (distress) accertata o riferita in una chiamata di soccorso, in base alle convenzioni internazionali, e potremmo aggiungere il nostro codice della navigazione, scatta l’obbligo immediato di intervento per la salvaguardia della vita umana in mare, con la doverosa indicazione di un porto di sbarco in modo che le operazioni di soccorso si possano concludere nel tempo più breve possibile
Il Codice della navigazione stabilisce infine (all’art. 83) che il Ministero dei Trasporti possa vietare, «per motivi di ordine pubblico, il transito e la sosta di navi mercantili nel mare territoriale». Ma dovranno essere ragioni di “ordine pubblico” contenute in un provvedimento amministrativo formale, che come tale sia impugnabile nelle sedi competenti, dopo essere stato adottato con una motivazione argomentata in modo puntuale. Il ministro delle infrastrutture (dei trasporti) non può continuare a minacciare le autorità portuali che escludono la possibilità di misure amministrative di chiusura dei porti.
In ogni caso, qualora ricorrono esigenze di salvaguardia della vita e della salute delle persone soccorse, o ancora siano presenti richiedenti asilo o minori non accompagnati, ma anche altri soggetti vulnerabili come vittime di tortura o donne in stato di gravidanza, queste esigenze di ordine pubblico, siano anche finalizzate allo scopo di impedire il perfezionamento di reati (l’agevolazione dell’ingresso irregolare) non possono essere perseguite in spregio dei fondamentali valori della persona e della vita umana.
Una volta che il Centro nazionale di coordinamento di soccorso marittimo della Guardia Costiera di Roma (I.M.R.C.C.) abbia comunque ricevuto la segnalazione di un’emergenza e assunto il coordinamento delle operazioni di soccorso – anche se l’emergenza si è sviluppata fuori dalla propria area di competenza SAR – questo impone alle autorità italiane di portare a compimento il salvataggio individuando il luogo sicuro di sbarco dei naufraghi. Se le autorità di Malta hanno negato il loro consenso allo sbarco in un porto di quello Stato, l’Italia non può negare lo sbarco in un proprio porto sicuro, che diventa essenziale per completare le operazioni di salvataggio. Se, come risulta dagli ultimi rapporti delle Nazioni Unite, e come riconosce persino il ministro degli esteri Moavero la Libia non garantisce “porti di sbarco sicuri”, spetta al ministero dell’interno, di concerto con la Centrale operativa della guardia costiera (IMRCC) di Roma, indicare con la massima sollecitudine un porto di sbarco sicuro, anche se l’evento SAR si è verificato nelle acque internazionali che ricadono nella pretesa SAR libica. Adesso, dopo essere stato costretto a afre entrare la Sea Watch 3 in un porto italiano, il governo cerca di fare passare un provvedimento di chiusura dei porti alle ONG “per decreto”. Una misura discriminatoria, in contrasto con la normativa internazionale, che attenta gravemente al diritto/dovere di soccorso in mare. Le politiche migratorie non possono essere decise sulla base di trattative portate avanti sulla pelle dei naufraghi o con la minaccia di procedimenti penali contro i soccorritori. Perseguire questi metodi non tutela l’interesse nazionale alla tutela dei confini, ed al controllo dell’immigrazione, ma serve solo per la propaganda elettorale delle forze di governo.
Il 29 giugno 2018 il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti ha dichiarato in un comunicato che “In ragione della nota formale che mi giunge dal Ministero dell’Interno e che adduce motivi di ordine pubblico, dispongo il divieto di attracco nei porti italiani per la nave Ong Astral, in piena ottemperanza dell’articolo 83 del Codice della Navigazione”
Il 30 giugno 2018, in un’intervista al Corriere della Sera, il Ministro dell’Interno, sen. Matteo Salvini, affermava: “abbiamo chiuso per gli attracchi di queste navi [delle Ong] anche quando non portano migranti. Le navi straniere finanziate in maniera occulta da potenze straniere in Italia non toccheranno più terra”.
Si osserva al riguardo da parte della Guardia costiera italiana (Contrammiraglio Carlone) che “nel caso di interventi di soccorso connessi con i fenomeni migratori, l’individuazione dello specifico ‘POS’, oltre a tener conto delle eventuali esigenze e problematiche di carattere prettamente nautico, dev’essere necessariamente concertata tra lo IMRCC e le competenti Autorità del Ministero dell’interno. Occorre peraltro precisare che, allo scopo di snellire le procedure per l’individuazione del POS quando la nave soccorritrice sia un assetto governativo nazionale (M.M., GdF, CC) o facente parte di una delle due operazioni europee (TRITON e SOPHIA), su richiesta dei Comandi complessi dai quali dette navi dipendono (CINCNAV12, COGEGUARFI, CARABINIERI, ICC13, FHQ14, ecc.), sono state redatta apposite SOP (Procedure operative standard) con le quali MRCC Roma ha autorizzato questi ultimi ad interloquire direttamente con i competenti organi del Ministero dell’interno (il National Coordination Centre o NCC, ubicato presso il Ministero dell’interno – DCIPF, che a sua volta si relaziona con il Dipartimento per le libertà civili) una volta recuperate a bordo le persone da soccorrere (tenendo comunque informato il competente IMRCC fino al termine delle operazioni di soccorso). Ciò anche al fine di poter meglio contemperare le problematiche tecniconautiche delle navi soccorritrici con quelle dell’accoglienza a terra. IMRCC si occupa pertanto di definire direttamente il POS con il Ministero dell’interno, non solo per le navi della Guardia costiera che non stiano operando nell’ambito delle summenzionate operazioni, ma anche per le navi mercantili (incluse ovviamente quelle operate da ONG) e le altre navi che non dipendano da uno dei suddetti comandi complessi.”
5. Anche l’argomento che i soccorsi operati da ultimo dalla Sea Watch 3 andavano completati con lo sbarco in Tunisia, è destinato a cadere, e non può legittimare alcun provvedimento di “chiusura dei porti”. Come emerge da una relazione tenuta nel maggio del 2017 dal Contrammiraglio Nicola Carlone davanti alla Commissione parlamentare sull’attuazione degli accordi di Schengen “la normativa SAR internazionale (in particolare la Ris. MSC 167(78) del 2004) prevede che tutte le questioni che non riguardino il SAR in senso stretto, quali quelle relative allo status giuridico delle persone soccorse, alla presenza o meno dei prescritti requisiti per il loro ingresso legittimo nel territorio dello Stato costiero interessato o per acquisire il diritto alla protezione internazionale, ecc., devono di norma essere affrontate e risolte solo a seguito dello sbarco nel luogo sicuro di sbarco (POS) e non devono comunque causare indebiti ritardi allo sbarco delle persone soccorse od alla liberazione della nave soccorritrice dall’onere assunto.” Si aggiunge poi che un “luogo di sbarco sicuro,” in base alle specifiche “linee guida” elaborate dall’IMO “con la più volte menzionata Ris. MSC 167(78) del 2004, dev’essere, tra l’altro, “un luogo dove la vita delle persone soccorse non è più minacciata e dove è possibile poter far fronte ai loro bisogni fondamentali (es.: cibo, riparo e cure sanitarie)”. Non può, comunque, essere considerato “sicuro” un luogo dove vi sia serio rischio che la singola persona interessata possa essere soggetta alla pena di morte, a tortura, persecuzione od a sanzioni o trattamenti inumani o degradanti; o, anche, dove la sua vita o la sua libertà siano minacciate per motivi di razza, religione, nazionalità, orientamento sessuale, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o di orientamento politico. Va inoltre tenuto in considerazione che tali disposizioni vanno lette anche in relazione al principio di “non refoulement” (divieto di respingimenti collettivi ed indiscriminati), che impone di esaminare la situazione specifica delle singole persone. Infatti, un luogo “sicuro” per alcuni potrebbe non esserlo per altri.
Secondo un rapporto della Guardia Costiera italiana dello scorso anno, «in alcune occasioni particolarmente complesse, caratterizzate cioè da elevato numero di migranti, dalla scarsità di vettori idonei a trasferire i migranti verso i P.O.S., da avverse condizioni meteorologiche, è stata richiesta la collaborazione e cooperazione ai Maritime Rescue Coordination Centre vicini (Malta e Tunisi) che tuttavia non hanno accolto la richiesta di sbarcare i migranti soccorsi presso i propri porti. In particolare: “MRCC Tunisi ha declinato la richiesta di accogliere i migranti in quanto gli stessi non erano di nazionalità tunisina né erano partiti dalle coste tunisine e l’assetto intervenuto nelle operazioni SAR non batteva bandiera tunisina; in aggiunta, ha dichiarato di non essere in grado di accogliere l’ingente numero di migranti (578 in totale) a causa dello scarso preavviso ed in considerazione della mancanza di strutture e risorse logistiche per l’accoglienza. MRCC Malta, invece, ha declinato la medesima richiesta per non aver coordinato le operazioni SAR essendo le stesse avvenute al di fuori della propria Search and Rescue Region».
6. I provvedimenti amministrativi annunciati dal governo per la chiusura dei porti appaiono dunque in contrasto con il diritto internazionale e con obblighi di soccorso previsti anche dal diritto interno. Chiediamo una verifica dell’adempimento dei doveri di soccorso sanciti a carico delle autorità italiane e degli assetti militari europei dai Regolamenti Frontex n. 656 del 2014 e 1624 del 2016 (adesso Guardia costiera europea).
Occorre fare chiarezza sulla ripartizione delle responsabilità nelle zone SAR del Mediterraneo centrale. L’IMO (Organizzazione internazionale marittima), con sede a Londra, deve esprimere un parere chiaro senza rimettersi ai rapporti di forza, dunque alla “politica” tra gli stati. Come è successo nel caso della autoproclamazione della cd. zona SAR libica, di una Libia che non esiste come entità statale unitaria, né ha una centrale di coordinamento dei soccorsi SAR unica (JRCC).
“Il consenso popolare non è sufficiente a legittimare ogni atto politico di governo che incontra il limite invalicabile del rispetto dei diritti fondamentali, l’accertamento della cui violazione compete esclusivamente alla magistratura”. Così il Presidente della Corte d’Appello Matteo Frasca durante l’inaugurazione dell’anno giudiziario a Palermo. “Il consenso popolare – ha detto il Presidente Frasca – non può rendere lecito un atto contrario ai diritti costituzionalmente garantiti che sono tutelabili anche nei confronti delle contingenti maggioranze politiche e quand’anche la loro violazione fosse conseguenza di un atto politico approvato all’unanimità”.
Il Diritto alla vita è sacro, oltre a costituire un diritto riconosciuto dalle Convenzioni internazionali, e gli obblighi di soccorso in mare non possono essere affidati a “scelte politiche” di ministri perennemente in campagna elettorale che fomentano odio per giustificare le reiterate violazioni del diritto internazionale e della Costituzione. È questo il momento nel quale chi vuole difendere la democrazia, lo stato di diritto ed il principio di solidarietà in Europa si deve mobilitare.
Articolo del professor Fulvio Vassallo Paleologo redatto per l’Associazione Diritti e Frontiere